En este informe, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos celebra el acuerdo de paz alcanzado entre el Gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP).

Destaca las tareas que las partes negociadoras le encomendaron a su Oficina en Colombia para apoyar la construcción de paz, que incluyen informar en un capítulo especial de sus informes anuales al Consejo de Derechos Humanos sobre la implementación de los aspectos de derechos humanos del acuerdo.

Este informe también describe la situación de derechos humanos en materia de paz, seguridad, desarrollo y democracia. Destaca algunos desafíos, especialmente en las áreas rurales, que incluyen la seguridad ciudadana, la violencia vinculada a actividades económicas ilegales, los ataques en contra de los defensores de derechos humanos, la corrupción y las desigualdades en el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales.

El informe contiene 15 recomendaciones.

1. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia (la Oficina) felicita al Gobierno de Colombia, a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP) y a la sociedad colombiana por su determinación de avanzar en el proceso de paz después de medio siglo de conflicto armado interno. Tras cuatro años de negociaciones, el 26 de septiembre las partes en el conflicto firmaron un acuerdo de paz en Cartagena.

2. En el plebiscito realizado el 2 de octubre ganó el voto en contra del Acuerdo de Paz por un margen de 0,43 por ciento, con una abstención de más del 60 por ciento. Posteriormente, el Gobierno invitó a representantes de los sectores que votaron en contra a compartir sus opiniones y sugerencias, las cuales fueron presentadas a las FARC-EP. Se negoció un nuevo texto. Sobre esta base, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo de Paz) fue firmado en Bogotá el 24 de noviembre y aprobado por el Congreso el 30 de noviembre. El Alto Comisionado acoge con satisfacción el carácter innovador del Acuerdo de Paz, así como la incorporación de las obligaciones del Estado preexistentes en materia de derechos humanos.

3. Dado el amplio contenido de derechos humanos en el Acuerdo de Paz, las partes negociadoras solicitaron el apoyo de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (la Oficina) para la implementación del acuerdo, en colaboración con otras entidades. Específicamente, a la Oficina se le encomendó:

• Incluir en los informes anuales del Alto Comisionado al Consejo de Derechos Humanos sobre Colombia un capítulo especial sobre la implementación de los Acuerdos en materia de derechos humanos (punto 6.3.4);

• Acompañar la implementación del capítulo 5 del Acuerdo de Paz sobre los derechos de las víctimas (6.4.2);

• Participar como invitada en la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, encargada del diseño y seguimiento de las acciones contra las organizaciones criminales (3.4.3);

• Acompañar la implementación de los puntos relacionados con garantías de seguridad individuales y colectivas para miembros de las FARC-EP (6.4.2);

• Participar como invitada permanente en la Mesa Técnica encargada de desarrollar y coordinar el plan estratégico de seguridad y protección para el nuevo movimiento o partido político de las FARC-EP (3.4.7.4.2);

• Acompañar la revisión de la situación de los integrantes o colaboradores de las FARC- EP privados de la libertad (6.4.2);

• Colaborar, previa solicitud, en la verificación de la implementación y cumplimiento de las sanciones impuestas por el nuevo mecanismo transicional de justicia penal (5.1.2, párrafos 60 y 62 en relación con 53(d)).

4. El mandato integral de la Oficina fue renovado hasta el 31 de octubre de 2019, lo que permitirá a sus 14 oficinas en terreno continuar su labor de monitoreo y análisis de la situación de derechos humanos en lugares remotos y de difícil acceso afectados por la violencia y el conflicto armado, y de asesorar a las autoridades locales. La Oficina asesora a sus contrapartes nacionales en materia de derechos humanos en relación con seguridad ciudadana; empresas; defensores de derechos humanos; consulta previa, libre e informada; lucha contra la impunidad y política criminal; salud y educación; víctimas; reformas al sector de seguridad; y género, entre otros. El contenido del presente informe es el resultado de su labor de monitoreo, análisis y cooperación técnica para contribuir a mejorar la situación de derechos humanos en todo el país.

5. El Alto Comisionado recuerda que su Oficina en Colombia depende de contribuciones voluntarias para la implementación de su mandato y señala que mientras que se le ha encomendado a la Oficina asumir responsabilidades adicionales en virtud del Acuerdo de Paz, no ha habido un incremento en los recursos disponibles.

6. En marzo, el Gobierno y el Ejército de Liberación Nacional (ELN) anunciaron una agenda formal de negociaciones de paz. Este diálogo se pospuso hasta 2017 debido a varios obstáculos, como la falta de confianza entre las partes; dificultades por parte del Gobierno de generar una mayor inclusión social y económica; y los secuestros continuos por parte del ELN. Las hostilidades entre las partes siguieron afectando a la población civil.

7. Del 24 al 29 de septiembre, el Alto Comisionado visitó Colombia para asistir a la ceremonia de firma del Acuerdo de Paz y se reunió con representantes del Estado y de la sociedad civil, incluyendo el sector privado, y con el Equipo de País de las Naciones Unidas. También visitó Bogotá, Mampuján, Medellín y Quibdó. Durante su visita, el Alto Comisionado reiteró el compromiso de su Oficina con el proceso de paz basado en los derechos humanos.

8. Durante 2016, el Comité de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, el Comité sobre Desapariciones Forzadas y el Comité de Derechos Humanos examinaron la situación en Colombia.

II. Acuerdo de Paz

A. Aspectos de derechos humanos contenidos en el Acuerdo de Paz

9. El Acuerdo de Paz cumple en términos generales con las obligaciones internacionales de Colombia en materia de derechos humanos. Si se implementa de manera diligente, puede orientar al Estado hacia la superación de los desafíos estructurales relacionados con los derechos humanos.

10. El Acuerdo contiene programas para fomentar el bienestar social, el desarrollo, el estado de derecho y la democracia – todos ellos con implicaciones en materia de derechos humanos – en cinco áreas: 1) reforma rural integral; 2) garantías de participación política; 3) acción estatal en contra de organizaciones criminales; 4) soluciones al problema de las drogas ilícitas, combinando acción judicial contra el crimen organizado con una perspectiva de salud pública para consumidores y alternativas económicas viables y sostenibles para los cultivadores; y 5) acciones a favor de los derechos de las víctimas de violaciones del pasado. El Acuerdo de Paz también establece la creación de un sistema integral de justicia transicional que comprende una comisión de la verdad; una unidad para la búsqueda de personas desparecidas; una jurisdicción especial para la paz (JEP); y reparaciones.

11. A lo largo del Acuerdo de Paz se reitera la obligación del Estado de respetar, proteger y garantizar todos los derechos humanos, en particular en las zonas más afectadas por el conflicto armado. También incorpora un enfoque integral y de género, basado en los principios de equidad y realización progresiva. Las partes se comprometen a abordar la desigualdad histórica y las vulnerabilidades de las mujeres y niñas, de la población lesbiana, gay, bisexual, transgénero e intersexual (LGBTI) y de las minorías religiosas. Tras un sostenido esfuerzo de incidencia pública, incluyendo una recomendación del Alto Comisionado, se incorporó una sección sobre los derechos de los indígenas y afrodescendientes. El acuerdo también excluyó formalmente cualquier posibilidad de amnistía o indulto para delitos de violencia sexual, lo cual también es acogido con beneplácito por la Oficina.

12. El Acuerdo de Paz contempla garantías de seguridad para prevenir la violencia criminal en contra de los integrantes de las FARC-EP en proceso de reintegración. La Oficina subraya la complementariedad entre estas garantías y las obligaciones generales del Estado en materia de derechos y seguridad de la población.

13. La implementación del Acuerdo de Paz puede aprovechar las estructuras e iniciativas existentes del Estado, como el Sistema Nacional de Derechos Humanos2 , el proceso de restitución de tierras y reparación de víctimas, y el Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018).

14. Las demoras en la implementación del Acuerdo de Paz, debido al plebiscito, generaron vulnerabilidad, incertidumbre e inseguridad para la población en zonas de conflicto. También socavó la confianza de los integrantes de las FARC-EP en el proceso de paz.

B. Medidas requeridas para construir confianza

15. El reconocimiento voluntario de responsabilidad por violaciones de derechos humanos del pasado contribuye a construir confianza en el proceso de paz. En septiembre, el Presidente de Colombia reconoció la persecución y violencia sistemáticas sufridas anteriormente por el partido político Unión Patriótica, y subrayó la responsabilidad del Estado de asegurar la no repetición. En 2016, las FARC-EP reconocieron su responsabilidad por: la práctica del secuestro; la masacre en La Chinita, Apartadó, en 1994; la muerte en cautiverio de once diputados del Valle del Cauca en 2009; y el asesinato de un defensor afrocolombiano de derechos humanos en 2015. Las familias de los diputados muertos exigieron al Estado reconocer su responsabilidad.

16. No obstante, sigue vigente el desafío del Estado y las FARC-EP de reconocer plenamente sus responsabilidades por las violaciones de derechos humanos y del derecho internacional humanitario en el pasado, de tal forma que satisfaga los derechos de las víctimas.

17. Para contribuir efectivamente a la no-repetición, el reconocimiento de las violaciones cometidas por servidores públicos debe tomar en cuenta las dimensiones estatales, políticas, institucionales e individuales, en su totalidad. Amplios sectores oficiales y políticos aún niegan que agentes del Estado hayan perpetrado graves violaciones, incluso en los casos en que el Presidente ha reconocido oficialmente la responsabilidad del Estado. Garantizar que el reconocimiento tenga un efecto reparador para las víctimas es uno de los retos políticos, legales y culturales transcendentales del proceso de construcción de paz.

18. Las solicitudes de perdón de las FARC-EP cumplirán su objetivo una vez las víctimas las acepten y comiencen a recibir los beneficios de acciones más amplias de reparación.

19. No se debe postergar la desvinculación de niñas y niños de las FARC-EP, la cual fue acordada por las partes. El 10 de febrero, las FARC-EP confirmaron públicamente que pondrían fin al reclutamiento de niñas y niños menores de 18 años. En el transcurso del año, las FARC- EP desvincularon solo 13 niñas y niños de sus filas. El programa de atención integral y reparación de niñas y niños menores de 18 está aún en construcción. La Oficina recibe con preocupación la información de que niños se desvincularon de las FARC-EP sin procedimiento oficial.

20. El Acuerdo de Paz, si bien incluye referencias generales a las garantías de no repetición, no establece provisiones específicas para materializarlas. La no-repetición implica reformas estructurales institucionales, con la participación de las víctimas y de la sociedad, a fin de garantizar el respecto, la protección y la garantía de los derechos humanos y el goce de una vida digna. En la reintegración de los integrantes de las FARC-EP, la no-repetición implica contribuir a mejorar el nivel de vida en las comunidades donde han tenido presencia histórica. Cualquier integrante de las FARC-EP implicado en delitos después de su desmovilización debe ser procesado por la jurisdicción ordinaria y no el sistema de justicia transicional.

C.Algunos aspectos del acuerdo de paz para seguimiento

21. El Alto Comisionado identificó algunos aspectos de derechos humanos en el Acuerdo de Paz que requerirán seguimiento.

22. El extenso contenido de derechos humanos en el Acuerdo de Paz es el eje central que permitirá asegurar la complementariedad en la implementación de todos sus aspectos. También debe permitir la coordinación y coherencia institucional necesarias para generar mejoras estructurales en las vidas de los titulares de derechos.

23. El sistema integral de justicia transicional en el Acuerdo de Paz busca construir la paz mediante la realización de los derechos de las víctimas. Esto requiere coordinación y coherencia entre las distintas entidades del sistema y con otras instituciones nacionales. Una efectiva secuencia en la implementación también es esencial. Otros retos incluyen la ambigüedad y la falta de precisión en los nuevos mandatos institucionales y marcos legales, la necesidad de recursos, la superposición de las funciones y el gran número de casos que deben ser procesados. Entre los desafíos externos para la exitosa implementación del sistema están la inseguridad y el interés de algunos sectores poderosos de evitar la rendición de cuentas.

24. El Acuerdo de Paz establece un límite de dos a tres años para que el Fiscal General, la jurisdicción penal militar, el Procurador General, el Contralor General y el Congreso presenten informes a la jurisdicción especial para la paz (JEP) sobre las investigaciones existentes de delitos relacionados con el conflicto. Estas entidades deben garantizar que sus informes sean de alta calidad y exhaustivos. Con esto se facilitará que la jurisdicción especial para la paz pueda actuar con celeridad en la investigación, procesamiento, atribución de responsabilidad y establecimiento de la verdad. La Oficina entiende que la referencia que hace el Acuerdo de Paz a las investigaciones “concluidas” incluye aquellas archivadas en las jurisdicciones ordinaria, militar y disciplinaria, lo que contribuirá a la identificación de casos, patrones y responsabilidades en los casos de violaciones de derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

25. El Alto Comisionado reitera sus anteriores observaciones sobre la necesidad de introducir cambios legales, institucionales, presupuestales y culturales relacionados con la identificación, protección, acceso y uso de archivos estatales para facilitar el trabajo del sistema de justicia transicional3. La Oficina saluda los poderes otorgados al Secretario Ejecutivo de la jurisdicción especial para la paz para ordenar la protección de los documentos públicos o privados relacionados con el conflicto. La Oficina reitera la necesidad de proteger archivos enteros relacionados con las graves violaciones a los derechos humanos del pasado. Aunque el Acuerdo de Paz omite referencia a la necesidad de que las FARC-EP aporten sus archivos, estos deberían ser incluidos y considerados de la misma manera que aquellos del Estado.

26. Experiencias anteriores de desmovilización y reintegración en Colombia ilustran la estigmatización y la violencia que pueden enfrentar los líderes e integrantes de las nuevas organizaciones políticas, además del riesgo de que las personas en proceso de desmovilización se vinculen con actividades criminales. La seguridad y el acceso a condiciones dignas de vida para los hombres y mujeres desmovilizados es fundamental para la construcción de paz. El establecimiento oportuno y funcionamiento efectivo de los mecanismos de seguridad y protección para ellos, y la creación de empleos que contribuyan a la infraestructura social, pueden fortalecer el proceso de reintegración.

27. La participación pública es un principio transversal del Acuerdo de Paz y debe orientar todas las fases de implementación. No debe reducirse a una mera formalidad, incluyendo en el sistema integral de justicia transicional.

28. La implementación del Acuerdo de Paz requiere la contratación de numeroso personal que debe incluir miembros de las comunidades afectadas por el conflicto. La participación desde el principio de la población local, junto con beneficios económicos visibles para las comunidades, puede contribuir a lograr la sostenibilidad de la paz en el ámbito local. Todo el proceso debe guiarse por el principio de “ acción sin daño”.

29. Es urgente lograr la inclusión política, social y económica y el empoderamiento de los líderes comunitarios. La experiencia de algunas iniciativas impulsadas por el Gobierno en la década pasada, como las “zonas de consolidación”, demuestra la importancia de garantizar la presencia de toda la institucionalidad, no solo de las fuerzas militares, así como de la participación de la comunidad sin estigmatización.

30. La Oficina saluda la estrategia publicada por la Defensoría del Pueblo en noviembre para promover los derechos humanos en la construcción de paz y espera que se asignen suficientes recursos para su aplicación efectiva. La Oficina toma nota de la intención del nuevo Procurador General de crear una unidad para la paz y convivencia que hará seguimiento a los compromisos contenidos en el Acuerdo de Paz.

D. Implementación del Acuerdo de Paz hasta la fecha

31. El 13 de diciembre la Corte Constitucional ratificó el procedimiento legislativo especial, un mecanismo de aprobación por vía rápida de las leyes requeridas para la implementación del Acuerdo de Paz.

32. A la Oficina llaman la atención varios aspectos del acto legislativo4 aplicable a agentes del Estado, que se presentó por el procedimiento de vía rápida. Este acto legislativo restringe y distorsiona el marco legal que deben aplicar los magistrados en los casos de violaciones de derechos humanos cometidos por miembros de las fuerzas militares o de la policía y no cumple con los estándares internacionales sobre responsabilidad del superior y del mando.

33. La definición de “control efectivo” en el Acuerdo de Paz, en relación con la responsabilidad penal de los superiores civiles o militares, es parcial y no cumple con los estándares internacionales. El control efectivo, así como el alcance de las amnistías, debe interpretarse en consonancia con las normas y jurisprudencia internacionales, con el fin de garantizar los derechos de las víctimas a la justicia y la no-repetición. La Fiscal de la Corte Penal Internacional podría manifestarse públicamente para dar claridad sobre las normas aplicables relacionadas con la responsabilidad del superior.

34. El 30 de diciembre se aprobó por vía rápida la Ley 1820, por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistías, indultos y tratamientos penales especiales. La ley incluye referencias abstractas a los derechos de las víctimas, sin establecer mecanismos o procedimientos para asegurar su cumplimiento. También presenta disposiciones, ambigüedades y vacíos que no cumplen con las normas internacionales y socavan la centralidad que el Gobierno y las FARC-EP le habían dado previamente a los derechos de las víctimas. El Alto Comisionado está sumamente preocupado que estos factores, si no se abordan, pueden favorecer la impunidad para los perpetradores de graves violaciones de derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

35. La Ley 1820 prohíbe formalmente el otorgamiento de amnistías o indultos en casos de graves violaciones de derechos humanos o del derecho internacional humanitario. No obstante, prevé un programa de libertad condicional para funcionarios del Estado e integrantes de las FARC-EP que han estado privados de la libertad por cinco años o más, sin tener en cuenta la gravedad de sus delitos. El Alto Comisionado lamenta que, en un estado de derecho, no se haya asignado a una entidad independiente e imparcial, sin ninguna relación con los posibles beneficiarios, la tarea de postular los funcionarios públicos que serán considerados para la libertad condicional. Además, la ley no establece criterios objetivos y basados en derechos para evaluar la elegibilidad. Tampoco establece un sistema efectivo para el seguimiento y control de los miles de posibles beneficiarios, con el fin de evitar la obstrucción de la justicia y la intimidación de las víctimas y los testigos.

36. Aún no se han propuesto disposiciones para regular la depuración de funcionarios públicos vinculados a graves violaciones de derechos humanos.

37. A finales del 2016, aún no estaban listas las zonas de pre-agrupamiento temporal para el desarme y la reintegración de los integrantes de las FARC-EP. Esto generó desconfianza y vulnerabilidad en los integrantes de las FARC-EP e incentivó la deserción o la vinculación a grupos criminales. Para lograr una exitosa reintegración, se requieren cronogramas, acciones y responsabilidades claramente definidas con la participación de la sociedad.

38. La implementación del Acuerdo de Paz requiere una inversión significativa de recursos. La inversión debe planearse y hacerse con un enfoque de derechos y buscar resultados sostenibles para las comunidades. Al final del año, la planificación presupuestaria para la implementación se encontraba aún en una fase preliminar.